中国人与垃圾短信的斗争，论时间跨度已然超越了“八年抗战”，至今仍硝烟不止。
来自工信部的数据显示，2013年，垃圾短信超过2000亿条。绝大多数中国手机用户，都被垃圾短信所困扰。
在2004年，信息产业部就发出《关于规范短信息服务有关通知》，2008年7月，“中国互联网协会反垃圾短信息联盟”成立。
或许，2012年12月28日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》可称为中国垃圾短信治理历程的一道分水岭。
以此法律文件为据，国家相关职能部门对垃圾短信展开围剿，一个垃圾短信治理解决方案趋于成型。
上述《决定》将垃圾电子信息界定为：不请自来的商业性电子信息。要点有二：违背接收人意愿；商业性信息。
在实践中，这样的界定会遇到两个操作困难：一是违背意愿是主观标准，如何对其进行客观评判；二是并非所有的商业性信息都是垃圾信息，干扰用户的除了商业性信息之外，还有违法信息和大量重复推送的资讯。
垃圾短信的“生产体系”
根据工信部的统计，2013年我国移动短信业务量约为9000亿条，其中近1/4属于垃圾短信。
就发送手段来看，在所有被举报的恶意垃圾短信息中，通过端口发送的信息约占17%，以个人手机点对点发送约占76%，由小灵通网路发送短信约占5%。
据“中国互联网协会反垃圾短信联盟”的分析报告，制造垃圾短信最核心的参与者分为三类：
第一类是广告主。他们是短信内容的策源地，为发送者提供资金支持、支付发送费，同时也是整个链条中最大的利益获得者；
第二类是发送者，包括SP企业、群发公司等。还有一些发送者依靠非法手段来运作，如生产运行伪基站，或者将集团端口挪作非法用途。
第三类是运营商。运营商是通信网络平台最基础的运营者，短信业务由它们来提供，因此它们既是服务者，也可以是发送者，包括发送自己的业务推销信息。
广告主有短信推广的需求，设计好内容交给发送者，而发送者往往并不对信息的具体内容作任何把关，也不追究发送方式是否合宜。各取所需，就形成了完整的垃圾短信运作链条。
缘何无法根治
2013年4月开始，为贯彻落实人大《决定》，工信部在全国范围内展开新一轮“深入治理垃圾短信息专项行动”，宣布对垃圾信息开始了“史上最严”的治理。
10年间投入了巨大的力量，却始终未能根治，其中症结究竟在哪？
综合“12321网络不良与垃圾信息举报受理中心”提供的案例和政策法规，我们不难发现，现行的治理体系主要由工信部牵头设计，联合主要的电信网络运营商、通讯服务商和行业组织综合实施，是一套侧重电信行业自律的机制。
这样的机制存在两个显著的短板：一是公安、司法、工商等执法力量参与不足，对于恶意发送垃圾短信的行为难以作出实质性的惩处，导致垃圾短信制造者的违法成本低廉；二是电信行业的自律难以真正触及广告主的利益，往往只能制约他们的发送手段，增加投放难度，却无法给他们造成实际警戒。
管理者的另一个难题在于分头治理。在管理层面上，垃圾短信涉及工信、公安、工商三个行政领域。工信主要管理电信行业的事务，公安有权力对违法犯罪分子依法进行惩处，工商部门则主要从消费者权利和市场规范入手，对违法违规的经营行为进行处理。
但从媒体的报道情况来看，公安部门处理的垃圾短信案件数量并不大，而且其中多数并非真正按照垃圾短信的路径来惩治——更常见的情况是，一起垃圾短信诈骗的举报被转给了公安，警方顺藤摸瓜一查到底，最后以诈骗案来惩处，而不会对制造垃圾短信的人产生太大威胁。
由于运营商本身也在利益链中，在这样的机制下，运营商既作运动员又当裁判员，自己给自己开成绩单，很难说能充分保障用户的权益。
运营商的自缚与踌躇
这个问题来自于运营商自身的角色定位：它们是通讯基础服务的提供者，为公众运营着短信业务的源头，因此，当垃圾短信通过运营商的网络、在付费给运营商的手机用户间传播时，它们理所当然要对用户的正当权利负责。
立场不同、出发点不同，思路和看法就完全不同。运营商既是短信业务的经营者，又是目前治理垃圾短信的主要执行者，在这种矛盾的缝隙中，自身取得平衡已然十分艰巨，更遑论去调和公众的评说。
似乎是为了回应公众对运营商治理垃圾短信决心的疑虑，2013年11月26日，中国电信发布《关于进一步从严治理垃圾短信的通知》，宣布先行关闭所有商业短信端口，每个端口在重新梳理客户协议、由集团公司逐个审批后，才能再次予以开放。
北京外国语大学法学院教授万猛表示，依照现行的法律框架，在垃圾短信举报案件中，运营商、电信部门应承担举证的职责，然后由执法部门根据举证，对案件进行判定并执法。依照判定得出的案件性质不同，执法者可能是公安，也可能是工商部门。
这是一个很清晰的法律界定，举证者与执法者各司其职，责任有明确而安全的划分。相比之下，在过去的一些短信诈骗案例中，曾有运营商自行判定诈骗短信号码后，未报经执法机关处置就直接关闭了诈骗号。随后被关停用户不服，将运营商告上法院。对这种在法理上欠妥的做法，运营商很难举证自辩。
因此，单纯依靠运营商的技术手段和业务策略并不足以完全根治垃圾短信。解决技术问题并不困难，但它首先需要清晰的法律制度和明确的授权，消除不同部门、不同专业领域之间合作的障碍。
让短信回归本质
2009年6月中旬，三大电信运营商正式上线运行网间垃圾短信联动处理平台，联手进行垃圾信息自主屏蔽。此后，这个平台逐渐发展为反垃圾短信联盟的共同信息数据平台。
通信行业的管理者要对运营商实施更有效的监督，就必须为垃圾短信治理绘制发送轨迹图。今天的“网间垃圾短信联动处理平台”，就是绘图的产物。
过去一年多以来，网间联动平台广泛地将各方的用户举报、用户意愿等信息收集起来，纳入到统一的框架中进行数据挖掘，建立起由数据支撑的行为分析体系，从而对短信息的发送行为进行判定。
以大量此类数据分析为基础，管理者能够在联动平台中借助统计学方法对恶意发送垃圾短信的行为进行甄别，由各单位在各自业务中对疑似度高的发送源进行追查、处理和屏蔽。
治理的主要目的，不在于将负的事物完全抹除，而是要为正的事物营造尽量广阔的空间。因此，治理垃圾短信，关键不在于取缔了多少非法端口、减少了多少恶意发送，而是要建立一套行之有效的长效机制，让用户满意，为用户的问责提供畅通的渠道。
要实现这样的目标，管理者必须尊重用户对短信内容的判断，除违法违规的信息外，将商业短信息的选择权交给用户。
从用户投诉和用户满意度入手，接下来就要完善在这一领域的制度架构，特别是出台和完善垃圾电子信息治理的相关立法。
治理垃圾短信并不意味着要把所有的含有商业推销内容的、数量巨大或发送集中的短信息都纳入管制，而是要打击以牟利为目的恶意发送行为，防范其透支社会信任、维护正常的通信秩序。
治理不是目的，管理者通过治理垃圾短信，最终目的是要去更好地保障用户正常短信往来的自由。“若罗网之有纪纲而万目张也”，正本清源、对症下药，这才是制度的价值。