第十二章 税制的设计
在这一章中你将
大致了解美国政府如何筹资和支出
考虑税收的效率成本
了解评价税制平等的不同方法
知道为什么研究税收归宿对评价税收平等是至关重要的
考虑在设计税制时效率与平等之间的交 替关系
20年代臭名昭著的匪徒和犯罪团 伙头子，“疤面人”阿尔?卡彭（Al Capone）从来没有因为他的许多暴力犯罪而入狱。但最终他还是被关在监牢里——由于逃税。他没有注意到本?富兰克林（Ben Franklin）的劝告：“在这个世界上除了死亡和税收以外没有什么事情是确定无疑的。”
当富兰克林在1789年说这句话的时候，一般美国人交 纳的税不到收入的5%，而且在以后的100年中情况仍然如此。但是，在20世纪期间，税收在一般人生活中变得越来越重要。现在，把所有的税收加在一起——包括个人所得税、公司所得税、工薪税、销售税和财产税——总计达到一般美国人收入35%左右。税收是必不可免的，因为我们作为公民期望政府向我们提供各种物品和劳务。在前两章中，我们已经说明了第一章的经济学十大原理之一：政府有时能改善市场结果。当政府解决一种外部性（例如空气污染），提供一种公共物品（例如国防），或管制一种共有资源的使用（例如在公共湖泊中捕鱼）时，它就可以增进经济福利。但政府提供的收益也有成本。在政府行使这些和许多其他职能时，它需要通过税收来筹资收入。
在前几章中我们已经开始了税收研究，在那里我们说明了一种物品税如何影响那种物品的供给与需求。在第六章中，我们说明了，税收减少了市场上的销售量，我们还考察了税收负担如何由买者与卖者分摊，这取决于供给和需求弹性。在第八章中，我们考察了税收如何影响经济福利。我们知道，税收引起了无谓损失：税收引起的消费者和生产者剩余的减少大于政府增加的收入。
在本章中我们以这些结论为基础来讨论税制的设计。我们从美国政府的财政概况开始。当考虑税制时，知道关于美国政府如何筹资和支出的一些基本事实是有用的。然后我们再考虑赋税的基本原则。大多数人同意，应该使税收对社会的成本尽可能地少，而且，税收负担应该公平地分配。这就是说，税制应该既有效率又平等。但是，正如我们将看到的，宣布这些目标比实现这些目标容易得多。
美国政府的财政概况
政府的税收占国民收入的多少？图12-l表示美国经济中包括联邦、州和地方政府在内的政府收入在总收入中的百分比。它表明，随着时间推移，政府在总收入中拿走的份额越来越大。在1959年，政府收入占总收入的27%，1995年占到34%。换句话说，政府的增长比经济中的其他部门都快。
政府的总体规模只是事情的一部分。在总量背后是成千上万关于税收和支出的个别决策。为了更全面地了解政府财政状况，我们把总量分解为一些项目。
联邦政府
联邦政府收取了我们经济中约三分之二的税收。它以许多方式筹资这种收入，而且，甚至以更多的方式来支出这种收入。
表12-1联邦政府的收入：1995年
税收 数量（10亿美元） 人均量（美元） 收入中的百分比(%)
个人所得税 590 2243 44
社会保障税 485 1842 36
公司所得税 157 597 12
销售税 58 219 4
其他 61 233 4
总计 1351 5134 100
资料来源：Economic Report of the president,1996,Table B77
收入 表12-l表示联邦政府1995年的收入。这一年的总收入是13510亿美元，数额如此之大真让人难以理解。为了使这个天文数字回到现实中，我们用美国的人口来除它，1995年美国人口为2.63亿人。这样，我们发现，平均每个美国人向联邦政府支付了5134美元。一般的4口之家支付了20528美元。
联邦政府最大的收入来源是个人所得税。在接近4月15日时，几乎每个美国家庭都要填写税表，以决定它应该交 多少所得税。要求每个家庭报告它所有来源的收入：工作的工资、储蓄的利息、在拥有股份的公司中的股息，任何一种小企业经营的利润，等等。家庭的税收负担（应交 多少）就根据其总收入。
一个家庭的所得税负担并不简单地与其收入成比例。相反，法律规定了较为复杂的计算。应纳税收入的计算要从总收入中减去免税支出，再减去以抚养人口（主要是孩子）为基础的数额。然后用表12-2所示的表格根据应纳税收入来计算税收负担。这个表表示边际税率——适用于收入每增加1美元的税率。由于边际税率随着收入增加而提高，高收入家庭收入中税收的百分比高。（我们在本章后面要更全面地讨论边际税率的概念。）
表12-2 联邦所得税税率
应纳税收入（美元） 税率（%）
39000以下 15.0
39000-94250 28.0
94250-143600 31.0
143600-256500 36.0
256500以上 39.6
注：这些是已婚夫妇共同报税的边际税率。
对联邦政府来说，几乎与个人所得税同样重要的是工薪税。工薪税是针对企业付给工人的工资的税。表12-l把这种收入称为社会保障税，因为这些税的收入被用来支付社会保障和医疗保健。社会保障是一项收入支持计划，主要目的是维持老年人的生活水平。医疗保健是政府对老年人的保健计划。表12-1表示1995年平均每个美国人支付1842美元社会保障税。
在数量上低于社会保障税的是公司所得税。公司是作为一个独立法人建立的企业。政府根据其利润——公司出售的物品与劳务的收入减去生产这些物品与劳务的成本——对每个公司收税。要注意的是，实际上公司利润要交 两次税。当企业赚到利润时，它们按公司所得税交 过税；当公司用其利润向公司股东支付股息时，按个人所得税第二次交 税。
表12-l中的最后两项各占不到税收的5%。一种是销售税，这是对某些特殊物品的税，包括汽油、香烟和酒精饮料。“其他”一项包括各种小项，例如，不动产税和关税。它还包括联邦政府在美国中央银行美联储存款中赚到的利息。
支出 表12-3表示联邦政府1995年的支出。总支出是15140亿美元，或人均5757美元。这个表还表示联邦政府支出如何分为一些主要项目。表12-3中数目最大的一项是社会保障，它主要是给老年人的转移支付。（转移支付是政府不为交 换物品和劳务而进行的支付。）这一项占1995年联邦政府支出的22%，而且重要程度一直在提高。这种提高的原因是，预期寿命提高和出生率下降使老年人的增加快于总人口。大多数分析家预期这种趋势未来还会持续许多年。第二个最大的支出项是国防。这一项包括军事人员工薪和购买槍、战斗机和战舰这类军事装备的支出。国防支出一直随着国际局势紧张程度和政治气候的变动而波动。毫不奇怪，在战争期间国防支出大幅度增加。
表12-3联邦政府支出：1995
项目 数量（10亿美元） 人均数量（美元） 支出中百分比（%）
社会保障 336 1277 22
国防 272 1035 18
净利息 232 883 15
收入保障 220 837 14
医疗 160 608 11
保健 115 436 8
其他 179 682 12
总计 1514 5757 100
资料来源：Economic Report of the president,1996,Table B77
支出的第三项是净利息。当一个人从银行借款时，银行要求债务人支付贷款利息。当政府向公众借款时同样是这样。政府负债越多，它应该支出的利息支付也越大。
比净利息稍略少一点的是收入保障一项，它包括对贫困家庭的转移支付。一项计划是通常被称为“福利”的有未成年子女家庭补贴（AFDC）。另一项是食品券计划，它是给贫困家庭用来买食品的票证。联邦政府把这一部分钱给州和地方政府，州与地方政府在联邦政府指导下进行管理。
表12-3中的下一项医疗保健是政府对老年人的保健计划。这一项支出由于两个原因一直在大幅度增加。第一，老年人口增加快于总人口。第二，治疗成本的增加比其他物品与劳务的成本快。这项预算项目的迅速增加是克林顿总统和其他人提出医疗制度改革的原因。
下一项是除了医疗之外的保健支出。这包括医疗援助，即联邦政府对穷人的保健计划。它还包括医学研究支出，例如通过国家保健研究所的支出。
表12-3中的“其他”项包括许多支出较小的政府职能。例如，它包括联邦法院体系、空间计划、农业支持计划，以及国会和总统的薪水。
你会注意到，表12-3中的联邦政府支出大于表12-l中总收入1630亿美元。这种收入与支出的缺口被称为预算赤字，即政府支出大于政府收入。政府通过向公众借款为预算赤字筹资。如果政府收入大于支出，那么就可以说政府有预算盈余。在这种情况下，政府用超过的收入去减少它的未偿还债务。
州与地方政府
州与地方政府得到全部税收的40%左右。我们来看看它们如何得到税收收入以及如何支出。
收入 表12-4表示美国州和地方政府的收入。1992年的总收入是9730亿美元。根据1992年的人口约为2.55亿人，这等于人均3811美元。该表还表示这种总收入如何分为不同税种。
表12-4 州与地方政府的收入：1992年
税收 数量（10亿美元） 人均金额（美元） 收入中的百分比(%)
销售税 196 769 20
财产税 178 698 18
个人所得税 116 453 12
公司所得税 24 93 2
从联邦政府获得 179 702 18
其他 280 1096 29
总计 973 3811 100
资料来源：Economic Report of the president,1996,Table B82
州和地方政府两种最重要的税是销售税和财产税。销售税按零售商店总支出的百分比征收。顾客每次买一些东西，就要向店主支付一个额外量，店主把它交 给政府。（有些州不包括作为必需品的某些物品，例如，食物和衣服。）财产税按土地和建筑物估算价值的百分比征收，由财产所有者支付。这两项税加在一起几乎占州和地方政府全部收入的40%。
州和地方政府还征收个人和公司所得税。在许多情况下，州和地方政府的所得税与联邦所得税类似。在另一些情况下，它们非常不同。例如，一些州对来自工资收入的税大大低于以利息和股息形式赚到的收入。一些州根本不对收入征税。
州和地方政府还从联邦政府那里得到一些资金。在某种程度上，联邦政府与州政府分享其收入的政策是资金从高收入州（支付税收多）向低收入州（得到更多收益）的再分配。这些资金往往与联邦政府想补贴的特殊计划相联系。
最后，州和地方政府从包括在表12-4中“其他”一项的其他来源得到了相当多的收入。这些包括捕鱼与打猎许可证收费，道路与桥梁收费，以及公共汽车和地铁收费。
支出表12-5表示州和地方政府1992年的总支出，以及它在主要项目中的分配。
表12-5 州和地方政府支出：1992年
项目 金额（10亿美元） 人均金额（美元） 支出中百分比（%）
教育 326 1278 33
公共福利 158 619 16
高速公路 67 261 7
其他 425 1663 44
总计 976 3820 100
资料来源：Economic Report of the president,1996,Table B82
到目前为止，州和地方政府最大的一项支出是教育。地方政府为公立学校支付经费，公立学校教育大部分从小学到高中的学生。州政府捐款支持公立大学。在1992年，教育占州和地方政府支出的三分之一。
支出的第二大项是公共福利，它包括对穷人的转移支付。这一项包括一些由州与地方政府管理的联邦政府计划。下一项是高速公路，它包括修建新道路和已有公路的维修。表12-5中的“其他”项包括州和地方政府提供的许多其他服务，例如，图书馆、警察、垃圾处理、消防、公园维修和扫雪。
即问即答 联邦政府最重要的两项税收来源是什么？◎州和地方政府最重要的两项税收来源是什么？
税收和效率
我们已经说明了各级政府如何筹资和支出，现在我们再来考虑如何评价其税收政策。显而易见，税收制度的目标是增加政府收入。但是，有许多方法可以增加任何一种既定量收入。在设计税制时，决策者有两个目标：效率和平等。
如果一种税制以纳税人较低的成本增加了等量收入，这种税制就比另一种更有效率。纳税人的税收成本是什么呢？最明显的成本是支付的税收本身。这种货币从纳税人向政府的转移是任何一种税制的必然特点。但税收还引起两种其他成本，设计良好的税收政策正是要避免或至少减少这两种成本。
◎当税收扭曲了人们作出的决策时引起的无谓损失。
◎纳税人在遵照税法纳税时承担的管理负担。
一种有效率的税制是引起无谓损失和管理负担小的税制。
无谓损失
税收影响人们作出决策。如果政府对冰激凌课税，人们就会少吃冰激凌而多吃冷冻酸奶。如果政府对住房征税，人们就住较小的房子并把更多收入用于其他事情。如果政府对劳动收入征税，人们就会少工作而多享受闲暇。
由于税收扭曲了激励，所以引起无谓损失。正如我们在第八章中第一次讨论的，税收的无谓损失是纳税人经济福利的减少大于政府增加的收入量。无谓损失是当人们根据税收激励，而不是根据他们买卖的物品与劳务的真实成本与收益配置资源时税收引起的无效率。
为了回忆起税收如何引起无谓损失，我们考虑一个例子。假设乔对一个比萨饼的评价是8美元，而珍尼对它的评价是6美元。如果没有比萨饼税，比萨饼的价格将反映制造它的成本。让我们假设，比萨饼的价格是5美元，因此，乔和珍尼都选择买一块。两个人都得到了超过支付量的价值的剩余。乔得到消费者剩余3美元，而珍尼得到了消费者剩余1美元。总剩余是4美元。
现在假设政府对比萨饼征收2美元的税，比萨饼的价格上升到7美元。乔仍然买一块比萨饼，但现在他的消费者剩余只有1美元。珍尼现在决定不买比萨饼，因为比萨饼的价格高于她的评价。政府从乔的比萨饼上得到2美元税收收入。消费者总剩余减少了3美元（从4美元减少为1美元）。由于总剩余的减少大于税收收入，税收有无谓损失。在这种情况下，无谓损失是1美元。
要注意的是，无谓损失并不是来自乔，即纳税的人，而是来自珍尼，即没有纳税的人。乔的剩余减少2美元正好抵消了政府得到的收入量。无谓损失的产生是由于税收使珍尼改变了她的行为。当税收提高了比萨饼的价格时，珍尼的状况变坏了，但并没有相抵消的政府收入。珍尼福利的这种减少是税收的无谓损失。
案例研究 应该对收入征税，还是应该对消费征税？
政府大部分收入来自个人所得税。这种税引起的无效率之一是它鼓励不储蓄。
考虑一个25岁的人正打算储蓄100美元。如果他把他的钱存入储蓄账户赚取8%的利息，并再留在账户上，当他65岁退休时就会有2172美元。但如果政府对他每年赚到的利息收入征收四分之一的税，有效利率只是6%。赚6%的利息40年后，100美元只增加到1029美元，小于没有税收时原本可以得到的一半。因此，由于对利息收入征税，储蓄的吸引力就小多了。
一些经济学家主张通过改变税基来消除现在税制对储蓄的抑制作用。政府不是对人们赚到的收入量征税，而是对他支出的量征税。根据这种主张，所储蓄起来的全部收入在最后支出之前都不征税。这种不同的制度被称为消费税，它不会扭曲人们的储蓄决策。
这种思想得到了决策者的一些支持。1995年成为有影响的赋税委员会主席的众议员比尔?阿奇（Bill Archer）就支持用消费税取代现在的所得税制度。此外，现在税收规定的各种条款已经使税制有点像消费税。纳税人可以把他们有限的储蓄量存入特殊账户——例如，个人养老金账户、Keogh计划，以及401（K）计划——在退休时提取之前这些账户逃避了赋税。对那些大部分储蓄进人养老金账户的人来说，他们的税单实际上是根据他们的消费，而不是根据他们的收入。
管理负担
如果你在4月15日问一个普通人对税制的看法，你会听到人们说，填报税收表格令人头痛。任何一种税制的管理负担都是它引起的无效率的一部分。这种负担不仅包括在4月初填表所花的时间，而且还包括整个一年中为税收保留各种记录的时间，以及政府实施税法所必须使用的资源。
许多纳税人——特别是高税收范围内的人——雇佣纳税律师和会计师帮助他们纳税。这些复杂税法方面的专家为他们的客户填表，并帮助客户以减少应纳税量的方式安排各种事务。这种行为是合法避税，它不同于非法逃税。
批评我们税制的人说，这些顾问滥用税规的一些细小条款，即通常所说的“漏洞”，来帮助客户避税。在有些情况下，漏洞是国会的错误：它们产生于税法的含糊和遗漏。更经常的情况是，这些漏洞产生于国会有选择地对特殊行为给予偏爱的对待。例如，美国联邦税法就给予市政公债投资者以优惠待遇，因为国会想使州和地方政府更容易地借到钱。在某种程度上，这条规定有利于州和地方政府；在某种程度上，它有利于高收入的纳税人。大多数漏洞是那些制定税收政策的国会议员们知道的，但在一位纳税人看来可能是漏洞的，而在另一位纳税人看来，则是减少税收的合法途径。
专门用于遵守税法行事的资源是一种无谓损失。政府只得到了所交 纳的税收量。与此相比，纳税人不仅失去了这种量，而且还失去了用于整理文件、计算和避税所花费的时间和金钱。
通过简化税法可以减少税制的管理负担。但这种简化往往在政治上有困难。大多数人都愿意通过消除有利于他人的漏洞来简化税法，但很少有人渴望放弃他们利用的漏洞。最后，税法的复杂性本身产生于有各自特殊利益的各种纳税人出于自己原因游说的政治过程。
新闻摘录 小企业和税法
经营小企业的人最了解税制的管理负担。小企业必须遵守和大企业一样的税法。但由于规模小，复杂的手续就占了他们的大部分收入。根据一种研究，小企业的管理负担是大企业的10倍。下面这篇文章描述了一些管理负担的成本。
遵守税法：小企业的负担
罗伯特?D.小赫希 撰写
在每年得到1万亿美元以上的联邦体制大计划中，在宾州有三家中等连锁店的丹特餐饮公司算是微不足道的。
但对丹特公司会计主任刘易斯?卡明（Lewis Kamin）这样的人来说，国内税收局终年让他头痛。每两周要送一次社会保障税和扣缴所得税的资料，每季度要送一次工薪和失业税报告，每季度估算一次公司所得税，当然，还要保留各种记录，包括小费、扣缴凭单W－4和公民身份表1－9。
所有这些还不包括无所不在的州和地方政策的各种收费，就丹特公司的情况而言情况更复杂，是因为出于卖酒许可证的考虑，必须把它10家餐厅都作为一个独立的单位来做账。
“有许多事情都要留意，有许多事情让人担心，”卡明先生抱怨说。……
这是美国赋税现实的一面，联邦税制相当大的一部分是根据了一大堆复杂的法律和规章，当吉米?卡特（Jimmy Carter）把它称之为“人类的羞耻”时，这些法规还只有现在的三分之一。
这些法规由有11.5万人、预算为70亿美元的国内税收局所管理。但这70亿美元并不包括纳税人本身为符合这些规定所花费的金钱。
据估算，美国企业为遵守联邦税法一年所花费的成本达几千亿美元。……大公司处于总被不断查胀的状况。1992年一个大公司的收支账目长达2.1万页和30卷。但到目前为止，最沉重的负担落到了小企业身上。
根据税收基金会一位高级研究员阿瑟?P.霍尔（Arthur P.Hall）所说，实际上，地方五金店、熟食店或资产少于100万美元的加油站——这个范围包括了全国90%的公司——每向华盛顿交 纳100美元就要花费390美元。换个说法，1990年政府从这些企业只得到41亿美元，相比之下这些公司为准备公司基本表格，即1120与1120S，花费了159亿美元。
霍尔先生说：“这就是说，公司所得税是联邦政府一种非常没有效率的收入来源。”
虽然这些对税制的抱怨都是针对国内税务局的，但企业界人士和政策制定者普遍认为，真正的错误在国会，在于它经常动机良好地修改法律。所引起的复杂性造成对税制的不尊重，从而即使是动机最良好的纳税人也不愿意研究他们应该纳多少税。……
自从1981年以来，华盛顿已提出了10种关于账本的主要税法，小企业局一位税收政策律师爱德华?科思（Edward Koos）说，所引起变化的累积性影响是“使小企业苦不堪言”。
在小企业委员会任职的哈罗德?阿波林斯基恤(Harold Apolinsky）说，自从1981年以来已经有9371条规定经过修改，这是那些有影响的人游说的结果。“在我看来，小企业没有影响力，”阿波林斯基先生说。“大企业忍受这种税制，”他又指着所引起的复杂性补充道：“小企业真承受不起。”
资料来源:The New York Times,January30,l994,Business section,p.4。
边际税率与平均税率
在讨论所得税的效率与平等时，经济学家区分了两个税率的概念：平均税率和边际税率。平均税率是支付的总税收除以总收入。边际税率是对增加的1美元收入征收的额外税收。例如，假设政府对第一个5万美元收入的税收为20%，而对全部收入中超过5万美元以上部分的税收为50%。在这种税收下，一个有6万美元收入的人纳税1.5万美元。（税=0.2×50000美元＋0.5×l0000美元。）对这个人来说，平均税率是15000美元/60000美元，或25%。但边际税率是50%，因为如果纳税人每赚到额外的1美元，税收就增加0.5美元。
边际和平均税率各自都包括了有用的信息。如果我们想知道纳税人作出的牺牲，平均税率是比较适用的，因为它衡量收入中用于纳税的比例。与此相比，如果我们想要了解税制在多大程度上扭曲了激励，边际税率就更有意义。第一章中的经济学十大原理之一是，理性人考虑边际量。这个原理的一个推论是，边际税率衡量税制在多大程度上抑制人们辛勤工作。因此，决定所得税无谓损失的是边际税率。
定额税
假设政府向每个人征收4000美元税。这就是说，无论收入如何，也无论每个人会采取什么行为，每个人应交 纳的税是等量的。这种税被称为定额税。定额税清楚地表明平均税率和边际税率之间的差别。对一个收入为2万美元的纳税人来说，4000美元定额税的平均税率是20%；对收入4万美元的纳税人来说，平均税率是10%。对这两个纳税人来说，边际税率是零，因为收入增加1美元并不改变应交 纳的税收量。定额税可能是最有效率的税。因为人的决策并不改变应纳税量，税收也没有扭曲刺激，从而也不引起无谓损失。因为每一个人都容易算出应纳税量，而且由于雇佣税收律师和会计师并没有收益，定额税对纳税人的管理负担最小。如果定额税如此有效率，为什么在现实世界中很少看到这种税呢？原因在于效率只是税制的一个目标。定额税对穷人和富人收取同样的量，大多数人认为这种结果是不公平的。为了理解我们所看到的税制，我们必须考虑税收政策的另一个主要目标：平等。
即问即答 税制的效率是指什么？◎什么会使税制无效率？
税收与平等
自从美国殖民地居民把进口茶叶倒入波士顿港以抗议英国的高税收以来，税收政策就在美国政治中引起了一些最热门的争论。焦点很少是由效率问题引起的。相反是由于税收负担应该如何分配的分歧引起的。参议员罗谢尔?朗(Russell Long)曾经用这样一首歌谣来嘲讽公众的争论：
你也别纳税。
我也不纳税。
让树后的那个家伙来纳税。
当然，如果我们要依靠政府提供一些我们想要的物品和劳务，税收必定落在某个人身上。在这一部分我们考虑税制的平等问题。应该如何在人们中分配税收负担？我们如何评价一种税制是否公平呢？每一个人都同意，税制应该是平等的，但对什么是平等以及如何判断一种税制的平等却有许多分歧。
受益原则
赋税的一个原则被称为受益原则，它认为，人们应该根据他们从政府服务中得到的利益来纳税。这种原则努力使公共物品与私人物品相似。那些经常去看电影 的人买电影 票花的总钱数比很少去看电影 的人多，这似乎就是公平的。同样，一个从公共物品中得到更大收益的人也应该比那些得到收益少的人多纳税。
例如，汽油税有时就使用了受益原则。在一些州，汽油税的收入用于修建和维修公路。由于买汽油多的人同样也是用道路多的人，所以，汽油税是一种公正地为这个政府服务付费的方法。
受益原则也可以用于支持富有的公民应该比贫困的公民多纳税。为什么？这就是因为富人从公共服务中的受益多。例如，考虑警察保护不受盗贼偷窃的收益。有很多东西要保护的公民从警察那里得到的收益就大于那些没什么要保护的人。因此，根据受益原则，富人应该比穷人更多地支付维持警察的费用。同样的道理也可以用于许多其他公共服务，例如，防火、国防，以及法院体系。
甚至还可以用受益原则支持用富人的税来为反贫穷计划提供资金。正如我们在第十一章中所讨论的，人们喜欢在一个没有贫穷的社会中生活，这表明反贫穷计划是一种公共物品。如果富人对这种公共物品的美元评价大于中产阶级，也许正是因为他们花钱更多，这样，根据受益原则，他们应该为这种计划更多地纳税。
能力纳税原则
评价税制平等的另一种方法被称为能力纳税原则，该原则认为，应该根据一个人所能承受的负担来对这个人征税。这个原则有时证明了这样一种主张：所有公民都应该作出“平等的牺牲”来支持政府。但是，一个人的牺牲量不仅取决于他税收支付的多少，而且还取决于他的收入和其他环境。一个穷人纳了1000美元的税可能要比一个富人纳了1万美元的税作出的牺牲还大。
能力纳税原则得出了两个平等观念的推论：纵向平等和横向平等。纵向平等认为，能力大的纳税人应该交 纳更大的量。横向平等认为，有相似支付能力的纳税人应该交 纳相等的量。虽然这些平等概念被广泛接受，但很难简单明了地运用这些概念来评价一种税制。
纵向平等 如果税收以支付能力为基础，那么，富有的纳税人支付的就应该比穷困的纳税人多。但富人应该多支付多少呢？许多有关税收政策的争论正是围绕着这个问题展开的。
考虑表12-6中的三种税制。在每一种情况下，收入高的纳税人都支付得多。但随着收入增加，税收增加有多快，在税制上并不一样。第一种税制被称为比例的，因为所有纳税人都支付同样的收入比例。第二种税制称为累退的，因为尽管高收入纳税人支付的税收量大，但在他们收入中的比例小。第三种税制称为累进的，因为高收入纳税人支付他们收入中较大的比例。
表12-6 三种税制
比例税 累退税 累进税
收入(美元） 税收量(美元） 收入的百分比（%） 税收量(美元） 收入的百分比（%） 税收量(美元） 收入的百分比（%）
50000 12500 25 15000 30 10000 20
100000 25000 25 25000 25 25000 25
200000 50000 25 40000 20 60000 30
这三种税制中哪一种最公平？没有明显的回答。而且经济理论无助于找出一种最公平的税制。平等和美丽一样是“情人 眼里出西施”。
案例研究 如何分配税收负担
许多关于税收政策的争论围绕着富人是否支付了他们公正的税收份额。没有一种纯客观的方法可以作出这种判断。但是，在你自己评价这个问题时，了解在现行税制下不同收入家庭支付了多少税收是有用的。
表12-7表示所有联邦税收如何在各收入阶级中分配。为了编制这个表，根据其家庭收入的不同进行排序，并分为五个同样大小的集团 ，称作五等分。表的第二栏表示每个集团 的平均收入。最穷的五分之一家庭平均收入为7386美元，最富的五分之一家庭平均收入为99197美元。
第三和第四栏比较这5个集团 间的收入分配和税收分配。最穷的集团 得到全部收入的3.7%，支付了全部税收的1.4%。最富的集团 得到全部收入的sl.4%，支付了全部税收的58.2%。
表的下一栏表示总税收占收入的百分比。正如你可以看到的，美国联邦税制是累进的。最穷的家庭用收入的8.9%纳税，而最富的家庭把收入的25.5%用于纳税。
这些纳税的数额对政府负担的情况有些误导，因为它们没有包括家庭从政府那里得到的收入。表12-7的最后一栏表示税收减去转移支付占收入的百分比。转移支付包括各种计划，例如，社会保障和福利，根据这些计划，政府补贴家庭收入。
表12-7 联邦税收负担
五等分 平均收入(美元) 全部收入中百分比（%） 全部税收百分比（%） 税收占收入百分比（%） 税收减转移支付占收入百分比（%）
最低收入 7386 3.7 1.4 8.9 -29.8
第二集团 8380 9.2 6.4 15.8 -2.l
中等收入 29849 14.5 12.5 19.5 9.5
第四集团 43363 21.7 21.2 22.1 16.2
最高收入 99197 5l.4 58.2 25.5 23.l
资料来源:1993 Greenbook,Committeen 0n Ways and Means , U.S.House of Representatives, July 7,1993,资料是1990年的。
包括转移支付在内大大改变了税收负担的分配。该表表示，最富的家庭集团 即使在扣除转移支付后，仍把其收入的四分之一左右支付给政府。与此相比，两个最穷的集团 得到的转移支付大于他们支付的税收。最穷的家庭集团 的收入比没有政府税收和转移支付时高出29.8%。因此，为了更全面地了解美国政策的累进性，我们必须既考虑人们支付了多少，也考虑人们得到了多少。
横向平等 如果税收根据支付能力，那么，相似的纳税人应该支付相似的税收量。但是，是什么决定两个纳税人是相似的呢？各个家庭在许多方面不同。为了评价税收是不是横向平等的，必须决定哪些差别对家庭的支付能力是相关的，哪些差别是不相关的。
假设斯密和琼斯家庭各有5万美元的收入。斯密没有孩子，但斯密有一个病人，这引起2万美元的医疗支出。琼斯家人人健康，但他们有4个孩子。琼斯的两个孩子上大学，学费为3万美元。这两个家庭由于收入相同支付同样的税公平吗？给斯密税收减免以帮助他弥补昂贵的医疗支出更公平吗？给琼斯税收减免以帮助他交 学费的支出更公平吗？这些问题没有一个简单的答案。在现实中；美国所得税有一些特殊条款，这些条款根据特殊情况改变家庭税收。
案例研究 横向平等与结婚税
对结婚的处理提供了一个重要的例子，说明在现实中要实现横向平等是何等困难。考虑两对男女除了一对已经结婚，另一对未婚外，其他完全相同。美国所得税法的一个奇怪特点是这两对男女的纳税不同。结婚影响一对男女税收负担的原因是，税法把已婚男女作为一个纳税人。当一个男人和一个女人结婚后，他们就不再作为个人纳税，并开始作为一个家庭纳税。如果这个男人和女人有相似的收入，他们的总税收负担就在结婚时增加。
为了说明这种“结婚税”如何起作用，考虑下面一个累进所得税的例子。假设政府对所有1万美元以上的收入征收25%的税。低于1万美元不纳税。让我们来看看这种制度如何对待两对不同的男女。
考虑第一对萨姆和萨莉。萨姆是一个为生活奔波的诗人，没有收入；而萨莉是一个律师，一年赚10万美元。在结婚之前，萨姆不交 税。萨莉交 9万美元（10万美元减1万美元的扣除）的25%，即22500美元。结婚后，他们的税单是相同的。在这种情况下，所得税既不鼓励结婚，也不鼓励不结婚。
现在考虑约翰和琼，两个大学教授，每人一年赚5万美元。结婚前，他们每人支付1万美元税收（4万美元的25%），或总计2万美元。结婚后，他们的总收入为10万美元，因此应该纳税为9万美元的25%，或22500美元。因此，当约翰和琼结婚时，他们的税单增加了2500美元。这种增加被称为结婚税。
我们可以通过把对已婚夫妇的收入减免额从1万美元增加到2万美元来解决约翰和琼的问题。但这种改变会引起另一个问题。在这种情况下，萨姆和萨莉在结婚后只纳税2万美元，比他们单身时交 的税少了2500美元。消除约翰和琼结婚税引起了对萨姆的萨莉的结婚补贴。
这个例子说明没有一种简单的方法能解决这个基本问题。为了说明这个问题如何重要，试着设计有以下四个特征的所得税：
◎有相同总收入的两个已婚男女应该支付相同税收。
◎当两个人结婚时，他们的总税单不变。
◎一个没有收入的人或家庭不应该纳税。
◎高收入纳税人交 纳的税在他们收入中的比例应该高于低收入纳税人。
所有这四个特征是令人神往的，但要同时满足这四个特征是不可能的。任何一种满足了前三个特征的所得税必定违背第四个特征。惟一一种能满足前三个特征的所得税是比例税。
一些经济学家主张通过把个人而不是家庭作为纳税单位来消除对结婚的惩罚，许多欧洲国家采用了这种政策。这种可供选择的政策看来更加平等，因为它同样对待已婚或未婚男女。但这种改变放弃了这些特征中的第一个：有同样总收入的家庭最后要交 纳不同的税收。例如，如果每对已婚男女像没有结婚一样纳税，那么，尽管这两对夫妇总收入相同，但萨姆和萨莉将支付22500美元，而约翰和琼只支付2万美元。这种可供选择的税制比现在的结婚税更公平还是更不公平也是很难说的。
税收归宿与税收平等
税收归宿——研究谁承担税收负担——是评价税收平等的中心。正如我们第一次在第六章中所说明的，承受税收负担的人并不总是从政府得到税单的人。由于税收改变了供给与需求，所以，它们也改变了均衡价格。结果，税收影响的不只是根据法律实际纳税的人。当评价任何一种税的纵向与横向平等时，重要的是要考虑到这些间接影响。
许多关于税收平等的讨论忽略了税收的间接影响，并根据了经济学家所戏称的税收归宿的粘蝇纸理论。根据这种理论，税收负担就像粘蝇纸上的苍蝇，被粘在它落地的地方。但是，这种假设很少是正确的。
例如，一个没有受过经济学教育的人会认为，购买昂贵皮衣的税是纵向平等的，因为买皮衣的人都是富人。但如果这些买者可以很容易地用其他奢侈品来替代皮衣，那么，皮衣税就只能减少皮衣的销售。最后，落在皮衣卖者身上的税收负担大于落在买者身上的负担。由于生产皮衣的大多数工人并不是富人，皮衣税的平等就与粘蝇纸理论所说的大相径庭。
案例研究 谁支付公司所得税
公司所得税是说明税收归宿对税收政策重要性的一个好例子。选民中普遍欢迎公司税。毕竟公司不是人民的。选民总是渴望自己税收减少，而由一些非个人化的公司来付费。
但是，在确定公司所得税是政府增加收入的一种好方法之前，我们应该考虑谁承担了公司税负担。这是经济学家看法不一致的一个困难问题，但有一件事是确定无疑的：人民支付所有税收。当政府对公司征税时，公司更像一个收税人而不是纳税人。税收负担最终地落在这些人身上——所有者、顾客或公司的工人。
许多经济学家相信，工人和顾客承担了大部分公司所得税的负担。为了说明其原因，考虑一个例子。假设美国政府决定增加汽车公司赚到的收入的税收。乍一看，这种税伤害了汽车公司所有者，他们得到的利润少了。但是，随着时间的推移，这些所有者将对税收作出反应。由于生产汽车不太有利，他们对建立新汽车厂的投资少了。相反，他们以其他形式投资自己的财产——例如，购买更大的房子，或在其他行业或其他国家建厂。当汽车工厂减少时，汽车的供给减少了，对汽车工人的需求也减少了。因此，对生产汽车的公司征税引起汽车价格上升和汽车工人工资下降。
公司所得税表明，税收归宿的粘蝇纸理论会是多么危险。公司所得税之所以受欢迎，部分地是因为它看来是由富有的公司支付的。但那些最终承担税收负担的人——顾客和公司工人——往往并不是富人。如果更多的人了解公司税的真正归宿，这种税在选民中就不会那么广受欢迎了。
案例研究 单一税率税
一个经常引起争论的题目是，美国联邦政府是否应该完全废除现行税制并代之以简单的所谓单一税率税制度。单一税率税是80年代初经济学家罗伯特?霍尔（Robert Hall）和政治学家阿尔文?拉布斯加（Alvin Rabushka）所建议的。从那时以来，这个建议不断引起政治上左翼（例如，前加州州长杰瑞?布朗，他一度成为民主 党 总统候选人）和右翼（例如，亿万富翁出版商斯蒂文?福布斯，他一度成为共和党 总统候选人）政治家的关注。
虽然单一税率税支持者已经提出了细节不同的各种计划，但所有这些计划的本质只有一种，即适用于经济中所有收入的低税率。例如，如果税率定为19%，那么，经济中每一个纳税人都将面临19%的边际税率。大多数计划都允许某种量收入免税。例如如果免税收入是1万美元，那么个人的税单将是：
税收=0.19×（收入－10000美元）。
于有免税收入，单一税率税可以是累进的：即使边际税率不变，乎均税率也会随收入而提高。一些计划甚至允许收入极低的人（在这个例子中，低于1万美元）通过得到政府的支票而支付“负税”。
由于单一税率税建议要求对税制进行重大修改，所以它几乎引起了本章讨论的每一个问题，特别是效率与平等之间的交 替关系。下面是一些单一税率税支持者提出的观点：
◎单一税率税将取消现行所得税下允许的许多税收减免，例如，抵押贷款利息税收减免和慈善捐赠税收减免。通过用这种方法扩大税基，固定税能够降低大多数人面临的边际税率。税率越低意味着经济福利越大。因此，单一税率支持者声称，这种改变将扩大经济馅饼的规模。
◎由于单一税率税如此简单，所以，赋税的管理负担将大大降低。单一税率税支持者声称，许多纳税人可以用明信片填报自己的收入。由于所有纳税人都只按自己各种形式的收入支付同样的低税率，所以，人们也没有为了利用漏洞而雇佣税收律师和会计师的激励了。
◎由于所有纳税人都将面临相同的边际税率，所以可以按收入来源而不是按得到收入的人来收税。例如，来自公司利润的收入是按公司而不是按个人收税。这种额外的简单化也减少了管理成本。
◎单一税率税将取代个人所得税和公司所得税。所有收入，无论是来自工作中的劳动还是来自公司中拥有的股份，都按相同的边际税率一次性纳税。单一税率税将消除目前对公司利润的双重征税，这就可以鼓励公司投资于新工厂和设备。
◎在为纳税计算收入时，允许企业扣除所有合法的经营支出，包括新投资品的支出。这种投资扣除使单一税率税更像消费税而不像所得税。结果，变为单一税率税将提高对储蓄的激励（或者更确切些说，将消除现在税制对储蓄的抑制）。
简而言之，单一税率税的支持者宣称，支持这种重大的税收改革有重大的效率。
单一税率税的批评者同样想往更简单、更有效的税制，但他们反对单一税率率，因为他们认为，这种税很少注意纵向平等的目标。他们声称，单一税率税的累进性要小于现在的税制，而且，特别是它会把一些税收负担从富人身上转移到中产阶级身上。这种关注或许很有道理，但没有一个人能确切地了解。我们对税收归宿的研究表明，税收负担并不一定由把支票交 给政府的人承担。如果单一税率税像其支持者所说的那样更大地鼓励了储蓄，会引起更快的经济增长，这将有利于所有纳税人。然而，没有一个人能肯定，对经济增长的影响会有多大。
即问即答 解释受益原则和能力支付原则。◎什么是纵向平等和横向平等？◎为什么研究税收归宿对确定税制的平等性是重要的？
结论：平等与效率之间的交 替
几乎每一个人都同意，平等和效率是税制的两个最重要目标。但这两个目标往往是冲突的。许多人主张改变税法以提高效率减少平等，或者提高平等而降低效率。人们对税收政策的分歧往往是由于他们对这两个目标的侧重不同。
近代税收政策的历史表明，政治领导人 有关平等与效率的观点如何不同。当罗纳德?里根1980年当选为总统时，最富的美国人的边际税率是50%。利息收入的边际税率是70%。里根认为，这种高税率极大地扭曲了工作和储蓄的经济激励。换句话说，他声称从经济效率来看，这些高税率的成本太高了。因此，税收改革是他的政府的一大特色。1981年里根签署了大幅度减税的法律，然后又在1986年签署了这类法律。当里根在1989年离开白宫时，最富有的美国人面临的边际税率只有28%。在布什总统的4年任职期间，最高税率略微上升到31%。
当克林顿在1992年当选总统之后，他认为，富人没有交 纳它们公正的税收份额。换句话说，对富人的低税率违背了他关于纵向平等的观点。克林顿总统的第一批行动之一就是建议提高最高收入的税率。1993年对最富有的美国人的税率变成40%左右。
只靠经济学家并不能确定平衡效率与平等目标的最好方法。这个问题涉及到政治哲学以及经济学。但经济学家在关于税收政策的政治争论中起着重要作用。他们可以说明社会所面临的交 替关系，并帮助我们避免那些牺牲了效率而从平等来看也没有任何好处的政策。
内容提要
◎美国政府用各种税收筹集收入。联邦政府最重要的税是个人所得税和用于社会保障的工薪税。州和地方政府最重要的税是销售税和财产税。
◎税制的效率是指它给纳税人带来的成本。除了资源从纳税人向政府的转移，税收还有两种成本。第一是税收改变了激励和行为引起的资源配置扭曲。第二是遵守税法的管理负担。
◎税制的平等涉及到税收负担是否公平地分配到人民中。根据受益原则，人们根据他们从政府得到的收益来纳税是公平的。根据支付能力原则，人们根据他们承受财务负担的能力来纳税是公平的。当评价税制的平等性时，重要的是要记住从税收归宿研究中得出的结论：税收负担的分配与税单的分配不是同一件事。
◎当考虑税法的改变时，决策者经常面临效率与平等之间的交 替关系。大多数关于税收政策争论的产生，是因为人们对这两个目标的侧重不同。